La sentencia 3598/2019 del Tribunal Supremo parece haber trastocado los planes de los gobiernos de Melilla y Ceuta en lo concerniente a su teórica competencia para organizar la estructura de sus respectivos ejecutivos, circunstancia ésta que ha puesto de nuevo a las dos ciudades frente al que siempre ha sido su principal problema en materia de organización territorial, en concreto saber cual es su real y verdadera incardinación en el sistema autonómico español, fruto de la aprobación de la Constitución de 1978. No vamos a realizar un análisis pormenorizado de los avatares del proceso autonómico melillense y ceutí que costó llevar a buen puerto nada más y nada menos que catorce años, pues ya existe bibliografía sobre la cuestión, entre otros el primer trabajo que se realizó sobre el proceso autonómico melillense por quien suscribe estas líneas en el año 2001, editado unos años más tarde, en el 2012 (Melilla y su autonomía, claves de un proceso inacabado).
Pese a ello, sí conviene analizar aunque sea de forma sencilla lo que supone la sentencia del Supremo en el actual contexto en el que se encuentran las dos ciudades, nada favorable por cuanto una vez más, uno de los poderes del Estado, se ha posicionado claramente en contra de los intereses de las dos Ciudades Autónomas. De este modo se completa el agravio, comenzado por la actuación de los distintos Ejecutivos nacionales en una gestión lamentable del proceso autonómico, tanto para su culminación como su no-desarrollo posterior (reforma estatutaria), seguido del Legislativo, al aprobar unos textos legales deficientes y terminando con el poder Judicial, tanto el Tribunal Constitucional con su dictamen del año 2006 como la reciente sentencia del Supremo en este año 2019.
Dicha sentencia afirma que tanto Ceuta como Melilla son municipios y que esa situación tiene consecuencias jurídicas entre ellas, al margen de las potestades organizativas de sus ejecutivos, la subsumisión de sus estatutos de autonomía a esa consideración municipal. En otras palabras, que somos una autonomía esencialmente ‘nominal’ pues lo realmente importante es la existencia de un Ayuntamiento entre cuyas competencias no está la de nombrar cargos no electos. No voy a centrarme a analizar jurídicamente una sentencia que, a priori, parece clara, pero sí quiero incidir en lo que no dice la sentencia o mejor dicho, lo que trasluce sin afirmarlo categóricamente. Dejando de lado el embrollo jurídico en el que se enreda el tribunal, poco preciso a tenor de los dos votos particulares emitidos, lo cierto es que hay cuatro apartados de la sentencia que definen con precisión lo que parece ser ya una doctrina asentada en el ámbito jurídico en torno a los entes denominados ‘Ciudades Autónomas’ y que, de ahora en adelante, van a marcar el futuro de los dos territorios. Así, afirma la sentencia que “hay acuerdo en que las Ciudades Autónomas no son Comunidades Autónomas sino entidades locales, aunque dotadas de un régimen específico”.
Somos pues municipios singulares, tal y como dijo en su día el Tribunal Constitucional. En segundo lugar afirma igualmente que “ninguna duda hay sobre la singularidad organizativa de estas ciudades”, consecuencia por tanto de no ser Comunidades Autónomas. Continúa con una tercera apreciación, a saber, “las Ciudades Autónomas son entes territoriales inmediatos, de carácter único”, por contar solo con un municipio, aspecto que nos diferencia de las Comunidades Autónomas que para el Supremo serían “entes territoriales intermedios”, por contar con varias provincias o municipios en su territorio y por último, la traca final, siempre esperada en una sentencia de este tipo pues apunta que “no se llega a comprender de qué manera puede perjudicar la singularidad propia de las Ciudades Autónomas someterse a la regla de la que estamos hablando”. La respuesta es muy sencilla a pesar de la mala redacción de esta última frase, confusa, aunque entendible si uno se lee el resto de la sentencia. Ceuta y Melilla se ven perjudicadas de manera inmediata al no poder organizar su ejecutivo como les venga en gana como el resto de autonomías, también por prevalecer la legislación local sobre la autonómica y en tercer lugar por dejar fuera del sistema de organización territorial del Estado a ambas ciudades, pues nuestra autonomía es nominal, circunstancia que puede tener consecuencias jurídicas en el ámbito internacional.
Cuando comenzaron las negociaciones autonómicas para dotar de un estatuto a Ceuta y Melilla desde Marruecos fueron muy claros al estimar que nunca aceptarían un cambio de su estatuto jurídico, amenazando a España con una ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos Estados. Gobernaba el PSOE, puntal del lobby promarroquí en España ya desde entonces y ello explicó la dilatación de las negociaciones durante catorce años. Al final se impuso una solución de compromiso, creando un ente inexistente en la Constitución española como es el de ‘Ciudad Autónoma’. Si alguien pensaba que ello no iba a tener consecuencias debería saber que el derecho lo carga el diablo y tarde o temprano habría pronunciamientos judiciales que pondrían en tela de juicio nuestro peculiar régimen autonómico. Así ha sido y de nuevo nos encontramos en una encrucijada aparentemente irresoluble. Afirmaba hace unos años en el trabajo comentado (Melilla y su autonomía; claves de un proceso inacabado) que la polémica suscitada con la aprobación del estatuto podía descomponerse en cuatro elementos principales, a saber, “la creación de una figura administrativa nueva como es la de Ciudad Autónoma, el nivel competencial asumido por la ciudad a través del estatuto, las carencias en la estructura administrativa de la autonomía (sic) y finalmente el tratamiento estatutario de la pluralidad cultural existente”.
Los tres primeros ya se han manifestado. Nos queda el último que no tardará en aparecer. Nuevamente nos encontramos ante una encrucijada que, Hernández Lafuente, quien fuera director general de Cooperación Territorial del Ministerio de Administraciones Públicas durante la gestación de los estatutos de Melilla y Ceuta, parece ventilar en un reciente artículo periodístico bajo la pomposa consideración de que “habrá que dedicar más tiempo, formación y recursos para dominar la esencia de la condición autonómica que el estatuto nos otorga” (La mala calidad de algunas sentencias y sus defectos. El Faro de Ceuta, 24-11-2019). Observen el concepto introducido por Lafuente, “esencia de la condición autonómica”, vamos, que no está clara cual sea ésta y no lo es por ser estatutos deficientes en su concepción.
El derecho es un instrumento técnico a pesar de estar fundamentado en consideraciones políticas, sociales o morales. Si no dominamos la esencia de la consideración de ‘Ciudad Autónoma’ es porque sencillamente ésta no existe en nuestro derecho por no existir en la Constitución. De hecho, el mismo Lafuente parece contradecirse pues en un informe elaborado desde la Dirección General de Cooperación Territorial en 1994 él mismo afirmaba que “los municipios de Ceuta y Melilla no se constituían en Comunidades Autónomas porque no debían dejar de estar gobernadas por su Ayuntamiento” (Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla). Parece que la memoria de Lafuente hace aguas por todas partes. Afirma también en el mismo artículo que “la sentencia pone de manifiesto que no existe un consenso entre las diferentes fuerzas políticas representadas en la Asamblea sobre la condición de la Ciudad y el alcance de su autogobierno”. En efecto, y es que el PSOE, su partido, siempre se ha negado a constituir a Melilla y Ceuta en Comunidades Autónomas, pero eso parece que también se le ha olvidado. No me extiendo más. Eso sí, las carcajadas de Rabat aún resuenan en la lejanía. Ustedes sigan jugando con fuego que al final, nos quemaremos todos.
